【文献与探索】公共行政：作为一个政治、管理和法律交叉的动态平衡的综合科学和中国经验

类别：治理理论　

导言

虽然国内外许多高校都开设公共管理专业，我国甚至成为一级学科。然而近年又有不少激烈争论：公共行政是否是一门独立的学科？一个多世纪以来公共行政的身份问题一直没有得到很好的定位，而问题的核心是如何处理公共行政与政治、管理、法律三大相关学科之间的关系。最近北京大学Lihua Yang(杨立华教授)对此基础理论进行了深入探讨，提出了新的视角与观点。论文最近发表于权威期刊ARPA上 (American Review of Public Administration)。

作者通过罗森布鲁姆提出的政治、管理和法律三个视角框架研究公共行政学科认同问题，认为，中国公共行政发展史也是公共行政与三大相关学科关系的历史。此外，通过对美国和中国公共行政的比较，作者认为，通过加强行政管理、公共管理以及行政管理和公共管理的法律法规，可以将公共行政定义为三个主要相关学科交叉的动态平衡和综合科学。这一新的定义表明，寻求动态平衡和综合是公共行政的本质，是公共行政与其他学科的区别，并且强调公共行政作为一门独立学科的地位。

（文献来源：Lihua Yang.(2019). Public Administration as a Dynamic Balance and Integrative Science Across Politics, Management, and Law: Rosenbloom's  Framework and Chinese Experiences. American Review of Public Administration, 49(1)：79–97.　DOI:10.1111/puar.12896）。

引言：公共行政的百年困境

自威尔逊(Wilson, 1887)开创性的著作发表以来，公共行政或公共管理学科(PA) 是否是一门独立的科学学科经常被质疑。许多学者甚至称实际上没有“公共管理”这样的学科（Parker,1965），在中国公共行政也曾被称为一门伪学科被彻底废除34年。即使在重建后（1986）也依然有学者认为公共行政不是一门独立的学科。因此作者认为，公共行政面临着严重的身份和合法性的危机。

与美国和西欧一样，公共行政在中国的“身份（认同）危机”有两种类型——学术危机和生产危机（Raadschelders,2011b）,笔者主要关注公共行政的生存危机。与美国一样，公共行政在中国也一直被它是否是一门独立的科学学科的问题所困扰。根据政府公布的学科清单，学科从高到低分为三个层次:学科类别、一级学科和二级学科。学科的地位越高，资源获取能力越强，发展越有利。在1990年公布的名单中，公共行政为二级学科，被列入法学学科范畴内的政治一级学科。在1997年颁布至今的修订后的《管理学科目录》中，公共行政是管理学科门类下的一级学科。也就是说，公共行政在1997年之前被认为是政治学的一门附属学科，之后被认为是管理学的一门附属学科(在中国，管理学被认为是一门独立的学科)。

公共行政在美国的诞生追溯到威尔逊在他的经典研究中呼吁美国研究者向西方（德国、法国）学习。中国公共行政的诞生与发展也是向美国学习，因此笔者将探究中国公共行政的身份问题作为本文的主要目的，并通过比较分析中国和美国的公共行政反思公共行政是否是一门独立的学科。笔者还提到，在中国政治法学的发展史上，政治哲学一直被认为是政治学、管理学和法学的分支学科。这一观点与罗森布鲁姆的三视角理解公共行政的方法或框架类似，即从宏观层面上通过管理、政治和法律的视角来看待公共行政(Rosenbloom, 1983, 2013)。虽然仅比较中美两国的公共行政并不能彻底解决公共行政的身份危机，但是可以提供有价值的参考。

罗森布鲁姆三维理论框架

PA的创始人和早期学者强调了行政和政治之间的区别（Goodnow，1900；Gulick，1937；Stillman，2010；Wilson，1941）以及PA与法律的区别（Goodnow，1893，1905；L.D. White，1926年；Wilson，1941年）。罗森布鲁姆在他的著作中认为公共行政理论至少包含三个不同的和对立的方法（当然也是互补的）：管理、政治和法律。这些方法反映了美国权力的宪法分离：执行、立法和裁决。对于每一个方法，他分析了它的起源和价值，组织结构和个人看法。他认为这三种公共行政方法不能简单综合起来，因为它强调权力的分立。30年后，罗森布鲁姆在另一篇文章中提到，关于“公共行政理论与权力分立”的思考，Rosenbloom（2013，第381页）进一步论证了这三种观点框架仍然“适用于公共行政自诞生以来的思想与实践发生的巨大变化。”罗森布鲁姆的三视角框架认为，公共行政要想成为一门独立的学科，必须解决与三个相关学科的关系，因此作者认为，可以使用Rosenbloom的框架来研究公共行政的学科身份问题。

公共行政的中国经验：与政治、管理、法律的关系

中国近代公共行政据称是由梁启超提出的，1896年，梁启超在《论译书》一文中强调了中国官员们应该学习行政（行政学）。新中国成立后，公共行政经历了曲折的发展道路。1952年，公共行政与行政法在中国高等教育机构均被取消。原因可能有如下：公共行政被认为是伪科学，不符合马克思主义；受苏联教育者的影响。因此公共行政在中国的发展又多花了30年，1979年，邓小平指出中国应该尽快赶上政治学、法律、社会学，以及世界政治（邓，1979，第167页）。1986年，公共行政在中国正式成立，武汉大学与郑州大学被作为试点大学。当时，公共行政被视为政治学的附属学科，而政治学又隶属于法律学科范畴。

受西方国家新公共运动的影响，1997年教育部颁布的博士、硕士和研究生教育学科门类调整，使公共行政成为管理学科范畴下公共管理一级学科下的二级学科。之后的20年，学者们认为应该让公共行政回归政治科学或将公共行政与政治学相结合。中国公共行政的狭义范畴如“政治”、“民族学”、“中国与国际政治”和“中国共产主义的一部分”等，可归为罗森布鲁姆所界定的“政治”范畴，而其“微观经济管理和可持续发展”、“新闻媒体”、“工业经济”、“农业经济”、“企业经济”，“经济体制改革”等范畴可以视为“管理”范畴，因为所有相关研究都强调执行的问题和有效性、效率和经济性的价值（Rosenbloom，1983，2013）。再者，这些例子证实了中国公共行政的发展是关于公共行政与政治、管理和法律关系的历史。

比较分析中国与美国

研究者从六个方面总结了公共行政在中国和美国发展的异同。文章显示，中美两国的三权分立在一定的程度上为基于上述三个视角研究公共行政提供了现实依据。此外，在中美两国，关于公共行政的三个视角，尤其是管理和法律视角、在一定程度上有着高度相似的价值观、组织结构和个人观点。中国可能确实没有在西方意义上的三权分立的制度，但是说中国绝对没有“三权分立”是错误的。在中国古代，三省六部制是在隋朝（公元前581-618年）发明的，并实施了1000多年。这一制度强调权力的分立和平衡，被日本、韩国和越南等许多其他国家采用。在1949年后的社会主义中国，尽管中国共产党是中国的主要政党，在立法、执行和裁决等方面都有很强的影响，在某种程度上仍然存在权力的分立（或划分）。当我们认识到中国三权分立的现实时，不难理解为什么共行政的三个视角——尤其是管理和法律层面的视角——有着相似的价值观、组织结构和价值观、组织结构和个人视角。

公共行政：作为政治、管理和法律交叉的动态平衡和综合科学

1.重新定义公共行政

中国和美国在公共行政的发展过程中都从政治、管理和法律三个角度来看待公共行政，因此利用这三者之间的关系以及这三个角度来理解公共行政是公共行政的一个本质特征。作者认为，公共行政关注的是行政、公共管理以及行政和公共管理的法律法规，而不是政治科学、管理和法律，而政治科学、管理学和法学越忽视前三个方面，公共行政就越重视它们。换言之，公共行政中所研究的不仅由公共行政学定义，还由政治学、管理学和法学的研究定义。例如，如果政治科学忽略了一些行政问题，公共行政将对其进行研究；如果管理学忽略了一些与公共事务有关的管理问题，公共行政也将对其进行研究；如果法学忽略了一些行政和公共管理的法律法规，公共行政也将对其进行研究。同时，作为一门独立的学科，公共行政需要平衡其与政治、管理和法律的关系。有时，公共行政可能会更多地关注解决其与政治科学的关系，或该从政治角度更解决的问题；有时，可能更关注解决其与管理学的关系，或更经常从管理学视角解决的问题；同样的在其他时候，公共行政会更关注解决其与法律的关系或该从法律的角度来研究的问题。

2.“纯公共行政”路径

除了政治、管理和法律路径以及其他学科路径（如哲学、历史、社会学（或冲突）和心理学路径）的相对边缘研究外，公共行政必须有自己的核心研究（那些在政治、一般管理、法律或其他学科中没有深入研究的）及其独特的研究方法。如上所述，与政治、管理和法律相比，公共行政的核心研究问题应该是行政、公共管理以及行政和公共管理的法律法规。对这三个核心问题的高度关注和独特的路径可以称为“纯公共行政”路径。根据罗森布罗姆1983年提出的框架，在纯公共行政的路径下，公共行政的核心价值观强调了价值观的复杂性和多样性，不同价值观的平衡和整合，以及价值观的运作和实践。纯公共行政路径的组织结构强调，现实中的公共行政组织是复杂和多样的，包括官僚主义、多元组织、中央控制组织和敌对程序，所有这些类型的组织都应在公共行政中进行研究。同时，对于个人的观点，纯公共行政的路径强调了人的复杂性。该路径认为，人是复杂的，他们可能自私、算计，但也可能是无私和专注的；它还认为，在公共行政研究中，人们可以单独行动或作为一个群体，他们也可以被视为一个群体和作为一个独特的个人。

3.与其他定义的比较分析及对公共行政学科认同的思考

Stillman（2010）列出了公共行政的15个定义。文章比较了Stillman（2010）和Rosenbloom（1983）所描述的5个类别的定义，并表明Stillman的分类强调了“公共政策的制定和实施”和“政府的行政部门”（Rosenbloom也认为和管理相关）的特征，而Rosenbloom的框架认为它是“管理”的特征，即主要教科书作者提供的已有定义强调的是管理视角，而不是政治和法律视角。与其他对公共行政的定义相比，本文提出的新定义不仅考虑了公共行政的三个方面（政治、管理和法律）以及政治、管理和法律路径，而且强调了公共行政的核心研究领域、特有路径和其他路径；此外，它还将公共行政与政治学、管理学、法学和其他相关的社会科学区分开来。作者认为，公共行政的这一新定义还具有两个含义，可以捍卫公共行政的学科独立性，防止其身份危机。（a）公共行政与其他学科的关系，特别是政治学、管理学和法学，及其偶尔被归类为政治学或一般管理学的分支，不构成否认公共行政作为独立学科地位的理由。（b）利用公共行政与其他学科之间的密切和动态关系来否认公共行政的学科独立性，这反映出对公共行政这一学科特征缺乏真正的理解。

研究结论

公共行政危机的核心是它与政治、管理和法律的关系，以及能否成为一个独立的主体。本文运用罗森布卢姆的框架分析了中国公共行政的发展，发现罗森布卢姆的框架在中国也有应用，中国公共行政还涉及政治学、管理学和法学三个相关学科。本文还考察了美国公共行政与中国公共行政的异同，在此基础上，将公共行政界定为政治学、管理学和法学三大相关学科的动态平衡和综合科学。这一观点是针对公共行政与三大学科、公共行政与其他学科的关系，认为寻求动态平衡与综合是公共行政的本质，并将其与其他学科区分开来。这种观点不仅强调了公共行政与其他学科也显示出公共行政有其自身的核心关注点：行政管理、公共管理、行政和公共管理法律法规。这种观点不仅解决了公共行政与其他学科之间的矛盾，而且有助于消除公共行政所面临的噩梦般的合法性危机。

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附参考文献考文献附参考文献

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